Erörterung und Abstimmung zum zweiten Anti-Spam-Gesetz
Mit dem so genannten Anti-Spam-Gesetz – dem Entwurf eines zweiten Gesetzes zur Änderung des Teledienstegesetzes (TDG) – versucht die Bundesregierung aktuell auf dem gesetzgeberischen Weg, der immer größer werenden Flut von Spam-eMails Einhalt zu gebieten. Im Kern sieht der Gesetzesentwurf die Einführung von besonderen Kennzeichnungspflichten für Werbe-eMails sowie von Ordnungswidrigkeitstatbeständen zur Sanktionierung von Verstößen vor.
Der Gesetzesentwurf befindet sich derzeit zur Erörterung und Abstimmung im Ausschuss für Wirtschaft und Arbeit, wo er heiß diskutiert wird. Auf dem politischen Parkett ist man sich zwar grundsätzlich einig, dass etwas gegen unverlangt per eMail zugesandten „Werbemüll“ unternommen werden muss. Bei der Frage hingegen, was und wie man es unternehmen soll, herrscht Uneinigkeit. So sieht sich der von den Fraktionen der Regierungsparteien eingebrachte Gesetzesentwurf nicht nur mit einem Gegenantrag aus den Reihen der CDU/CSU-Fraktion („Spam effektiv bekämpfen“) konfrontiert, er erntet auch aus Expertenkreisen keinesfalls nur einhellige Zustimmung.
Im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens hatte der Ausschuss einige Vertreter der einschlägigen Wirtschaftsunternehmen, Verbände und Dienstleister gebeten, ihre Stellungnahmen zu den jeweiligen geplanten gesetzlichen Neuregelungen abzugeben. Darunter befanden sich Branchengrößen aus den Reihen der Wirtschaft wie AOL Deutschland GmbH & Co. KG und T-Online International AG, von Verbandsseite waren eco (Electronic Commerce Forum – Verband der deutschen Internetwirtschaft e. V.) und BITKOM (Bundesverband Informationswirtschaft, Telekommunikation und Neue Medien e. V.) vertreten. Abgerundet wurde das Bild durch Vertreter der Berliner Rechtsanwaltskanzleien Härting und HK2 Rechtsanwälte, des Bundesverbands Verbraucherzentrale, des Deutschen Industrie- und Handelskammertages, des Heise Zeitschriften Verlags und der Deutschen Gesellschaft für Recht und Informatik e. V. an der Universität Karlsruhe.
Im ersten Schritt äußerten sich die Beteiligten schriftlich zum Gesetzesvorhaben. Auf mehr als 50 Seiten legten sie dar, welche Änderungen aus ihrer Sicht am Gesetzesentwurf vorzunehmen wären, und machten zugleich auf notwendige Ergänzungen aufmerksam. Darauf folgte am 18. April dieses Jahres eine öffentliche Anhörung in Form einer zweistündigen Fragerunde, wo den im Ausschuss vertretenen Fraktionen Gelegenheit gegeben wurde, sich mit ihren offenen Fragen direkt an die anwesenden Experten zu wenden. Davon machten die anwesenden Parlamentarier auch ausreichend Gebrauch: Die Experten erläuterten ihre bereits abgegebenen Einschätzungen und erörterten weitergehende Problemfelder – durchaus mit verschiedenen Positionen. Da an dieser Stelle der aktuelle Stand der Diskussion nicht vollständig wiedergegeben werden kann, sollen hier vor allem vier Schwerpunkte hervorgehoben werden:
Werbung
Einen ersten großen Komplex bildete die Frage, ob es überhaupt sinnvoll sei, eine weitere Kennzeichnungspflicht für Werbe-eMails – wie durch die Gesetzesinitiative beabsichtigt – einzuführen. Hier wurde zunächst angeführt, dass man zwischen erlaubter Werbung und Spam differenzieren müsse. Für „Permission-eMails“ dürfe es dann aber keine Einschränkungen, mithin auch keine weitere Werbekennzeichnung (im Betreff) geben. Ohnehin – so wurde ausgeführt – sei eine Eindämmung des Spam über den Betreff einer Werbe-eMail allein nicht machbar, hier müsse vielmehr eine „Gesamtschau“ der eMails erfolgen – wie immer die auch in der Realität aussehen mag. Flankiert wurde diese Auffassung von der Bemerkung, es gäbe ohnehin schon genügend Kennzeichnungspflichten im eCommerce. Die Einführung weiterer verstärke nur die Angst der Wirtschaft vor staatlicher Regulierungsflut und vor Fehlern bei der täglichen Arbeit.
Von anderer Stelle musste der Gesetzesentwurf noch herbere Kritik einstecken: Der Entwurf, so ein Vertreter der Rechtskundigen, gehe am Thema „Bekämpfung von Spam“ völlig vorbei, weil Gesetzesinhalt eben nicht die Spam-Bekämpfung, sondern nur Absender- und Inhaltskennzeichnungen für Werbe-eMails sei. Dann solle man doch lieber auf bestehenden und bewährten Regelwerken wie dem UWG (Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb) aufbauen und gegebenenfalls sinnvolle Ergänzungen vornehmen. Möglicher charmanter Nebeneffekt: In diesem Zusammenhang ließe sich die Benennung einer zentralen Behörde für die „Spam-Jagd“ – etwa der RegTP (Regulierungsbehörde für Post und Telekommunikation, zukünftig „Bundesnetzagentur") – in ein entsprechendes Regelwerk einflechten. Fest steht jedenfalls, dass der Ausschuss noch einiges an Hausaufgaben zu machen hat, will er den vorgelegten Entwurf zur Gesetzesreife bringen.
Ordnungswidrigkeit versus Straftat
Extrem uneinig zeigten sich die Experten dann auch in der Frage, wie man einen Verstoß gegen die im Gesetzesentwurf verankerte erweiterte Kennzeichnungspflicht von eMails verfolgen soll: Einigen reicht der im Gesetzesentwurf verankerte Ordnungswidrigkeiten-Tatbestand völlig aus, da ohnehin 90 Prozent der Spam-Mails aus so genannten Zombie-Netzwerken kämen, der Urheber des Spammings dahinter verborgen und damit dem deutschen Arm des Gesetzes ohnehin entzogen sei. Andere wiederum vertraten die Auffassung, für die „harten Fälle“, um die es hier gehe, reiche das nicht – es müsse vielmehr ein Straftatbestand her – ein neuer. Dem wurde wiederum die Auffassung entgegengehalten, es gäbe bereits ausreichende Normen zur strafrechtlichen Verfolgung von Spamming. Auch die Auffassung, weder Ordnungswidrigkeiten- noch Straftatbestand seien die Lösung, vielmehr solle doch die Wirtschaft über Allianzen, technische Mittel und Filter eine aktive Selbstkontrolle installieren, wurde vertreten. Abschließend wurde auch eine differenzierte Betrachtungsweise dargestellt, nach der verschiedene Begehungsformen unterschiedlich zu ahnden seien – als Straftat, als bloße Ordnungswidrigkeit oder überhaupt nicht. Viele Möglichkeiten also, sich zu entscheiden. Nicht ganz unbedeutend bei der Entscheidungsfindung sind die praktischen Auswirkungen: Bleibt es bei der im Gesetzesentwurf vorgesehenen Einführung eines Ordnungswidrigkeiten-Tatbestandes, dann wären für die Verfolgung von Verstößen gegen das neue TDG die Ordnungsämter der Kommunen zuständig.
Dort aber dürfte wohl kaum ausreichendes, geschweige denn geschultes Personal zur Bewältigung dieser Aufgaben zur Verfügung stehen. Von einer einheitlichen Behandlung von Verstößen einmal ganz abgesehen. Bei der Verfolgung von Verstößen gegen das Gesetz im Sinne einer Straftat wären mehrere Szenarien möglich: Man könnte an die Einführung einer Schwerpunktstaatsanwaltschaft denken wie auch daran, die RegTP mit der bundeseinheitlichen Verfolgung von Gesetzesverstößen zu betrauen. Damit verbunden solle der RegTP dann auch gleich ein gesetzlich normierter Auskunftsanspruch gegen die ISPs (Internet-Serviceprovider) auf Herausgabe der notwendigen Daten (IP-Adresse des Versenders) zugestanden werden. Hier wird weiterer Abstimmungsbedarf offensichtlich. Es ist allerdings aufgrund der Einschätzung der Experten wohl davon auszugehen, dass es eine Schwerpunktstaatsanwaltschaft eher nicht geben wird – diese wäre zu schwerfällig und zudem wären aufwändige Schulungen der Staatsanwälte notwendig.
Blocken von eMails
Eher am Rande der Fragestunde, dennoch von nicht geringerer Tragweite, stand die Frage, ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen es für die ISPs zulässig sein sollte, Spam-Mails gänzlich zu blocken, also eine Zustellung der eMails in die Postfächer der Adressaten zu verweigern. Dies ist – auf Basis der derzeitigen gesetzlichen Regelungen, insbesondere des Fernmeldegesetzes – unzulässig. So wurde die Anhörung zum Anti-Spam-Gesetz teils durchaus genutzt, um die Einführung einer gesetzlichen Grundlage für das Blocken von Spam-Mails zu fordern. Dies solle freilich verbunden sein mit der Verpflichtung der ISPs, über den Vorgang des Blockens eine Benachrichtigung an den Versender der eMail zu senden. Ein weiterer Vorstoß in Regionen, in denen nicht nur Datenschützer weit reichende Gefahren lauern sehen.
Kein wirtschaftlicher Schaden
Mehr als eine Randnotiz ist, dass man sich unter den Anwesenden der Anhörung durchaus einig war, dass der Werbewirtschaft durch die Gesetzesänderung wohl keine Nachteile oder gar Schäden erwachsen werden. Erstaunlich, wenn man bedenkt, dass seriöse eMail-Marketing-Anbieter, die ohnehin schon gezwungen sind, sich gegen die Spam-Flut mit Whitelist-Projekten und Absenderzertifizierungen zur Wehr zu setzen, nun gegebenenfalls gezwungen sind, ihre kreativen Kampagnen dick und fett mit dem Wort Werbung zu kennzeichnen. Wie viel mehr Schaden muss man erwarten – oder für wen? Es bleibt abzuwarten, wie sich die Anhörung auf den Gesetzesentwurf auswirken wird. Leider wenig Auswirkungen wird sie jedoch auf den EU-weiten Austausch von Spam-Beschwerden haben, bei dem es noch immer keine deutsche Beteiligung gibt. 14 EU-Mitgliedsstaaten, Österreich, Belgien, Zypern, Tschechien, Dänemark, Frankreich, Griechenland, Irland, Italien, Litauen, Malta, die Niederlande, Spanien und seit neuestem Großbritannien, haben das Verfahren zum Austausch von Beschwerden über Spam, welches die grenzübergreifende Verfolgung von Spammern erleichtern soll, offiziell akzeptiert – nicht so die Bundesrepublik Deutschland. In unserem Land liegt die Angelegenheit noch im Bundeswirtschaftsministerium zur Entscheidung.
Fragen dazu: anwalt@foxlaw.de
Der Gesetzesentwurf befindet sich derzeit zur Erörterung und Abstimmung im Ausschuss für Wirtschaft und Arbeit, wo er heiß diskutiert wird. Auf dem politischen Parkett ist man sich zwar grundsätzlich einig, dass etwas gegen unverlangt per eMail zugesandten „Werbemüll“ unternommen werden muss. Bei der Frage hingegen, was und wie man es unternehmen soll, herrscht Uneinigkeit. So sieht sich der von den Fraktionen der Regierungsparteien eingebrachte Gesetzesentwurf nicht nur mit einem Gegenantrag aus den Reihen der CDU/CSU-Fraktion („Spam effektiv bekämpfen“) konfrontiert, er erntet auch aus Expertenkreisen keinesfalls nur einhellige Zustimmung.
Im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens hatte der Ausschuss einige Vertreter der einschlägigen Wirtschaftsunternehmen, Verbände und Dienstleister gebeten, ihre Stellungnahmen zu den jeweiligen geplanten gesetzlichen Neuregelungen abzugeben. Darunter befanden sich Branchengrößen aus den Reihen der Wirtschaft wie AOL Deutschland GmbH & Co. KG und T-Online International AG, von Verbandsseite waren eco (Electronic Commerce Forum – Verband der deutschen Internetwirtschaft e. V.) und BITKOM (Bundesverband Informationswirtschaft, Telekommunikation und Neue Medien e. V.) vertreten. Abgerundet wurde das Bild durch Vertreter der Berliner Rechtsanwaltskanzleien Härting und HK2 Rechtsanwälte, des Bundesverbands Verbraucherzentrale, des Deutschen Industrie- und Handelskammertages, des Heise Zeitschriften Verlags und der Deutschen Gesellschaft für Recht und Informatik e. V. an der Universität Karlsruhe.
Im ersten Schritt äußerten sich die Beteiligten schriftlich zum Gesetzesvorhaben. Auf mehr als 50 Seiten legten sie dar, welche Änderungen aus ihrer Sicht am Gesetzesentwurf vorzunehmen wären, und machten zugleich auf notwendige Ergänzungen aufmerksam. Darauf folgte am 18. April dieses Jahres eine öffentliche Anhörung in Form einer zweistündigen Fragerunde, wo den im Ausschuss vertretenen Fraktionen Gelegenheit gegeben wurde, sich mit ihren offenen Fragen direkt an die anwesenden Experten zu wenden. Davon machten die anwesenden Parlamentarier auch ausreichend Gebrauch: Die Experten erläuterten ihre bereits abgegebenen Einschätzungen und erörterten weitergehende Problemfelder – durchaus mit verschiedenen Positionen. Da an dieser Stelle der aktuelle Stand der Diskussion nicht vollständig wiedergegeben werden kann, sollen hier vor allem vier Schwerpunkte hervorgehoben werden:
Werbung
Einen ersten großen Komplex bildete die Frage, ob es überhaupt sinnvoll sei, eine weitere Kennzeichnungspflicht für Werbe-eMails – wie durch die Gesetzesinitiative beabsichtigt – einzuführen. Hier wurde zunächst angeführt, dass man zwischen erlaubter Werbung und Spam differenzieren müsse. Für „Permission-eMails“ dürfe es dann aber keine Einschränkungen, mithin auch keine weitere Werbekennzeichnung (im Betreff) geben. Ohnehin – so wurde ausgeführt – sei eine Eindämmung des Spam über den Betreff einer Werbe-eMail allein nicht machbar, hier müsse vielmehr eine „Gesamtschau“ der eMails erfolgen – wie immer die auch in der Realität aussehen mag. Flankiert wurde diese Auffassung von der Bemerkung, es gäbe ohnehin schon genügend Kennzeichnungspflichten im eCommerce. Die Einführung weiterer verstärke nur die Angst der Wirtschaft vor staatlicher Regulierungsflut und vor Fehlern bei der täglichen Arbeit.
Von anderer Stelle musste der Gesetzesentwurf noch herbere Kritik einstecken: Der Entwurf, so ein Vertreter der Rechtskundigen, gehe am Thema „Bekämpfung von Spam“ völlig vorbei, weil Gesetzesinhalt eben nicht die Spam-Bekämpfung, sondern nur Absender- und Inhaltskennzeichnungen für Werbe-eMails sei. Dann solle man doch lieber auf bestehenden und bewährten Regelwerken wie dem UWG (Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb) aufbauen und gegebenenfalls sinnvolle Ergänzungen vornehmen. Möglicher charmanter Nebeneffekt: In diesem Zusammenhang ließe sich die Benennung einer zentralen Behörde für die „Spam-Jagd“ – etwa der RegTP (Regulierungsbehörde für Post und Telekommunikation, zukünftig „Bundesnetzagentur") – in ein entsprechendes Regelwerk einflechten. Fest steht jedenfalls, dass der Ausschuss noch einiges an Hausaufgaben zu machen hat, will er den vorgelegten Entwurf zur Gesetzesreife bringen.
Ordnungswidrigkeit versus Straftat
Extrem uneinig zeigten sich die Experten dann auch in der Frage, wie man einen Verstoß gegen die im Gesetzesentwurf verankerte erweiterte Kennzeichnungspflicht von eMails verfolgen soll: Einigen reicht der im Gesetzesentwurf verankerte Ordnungswidrigkeiten-Tatbestand völlig aus, da ohnehin 90 Prozent der Spam-Mails aus so genannten Zombie-Netzwerken kämen, der Urheber des Spammings dahinter verborgen und damit dem deutschen Arm des Gesetzes ohnehin entzogen sei. Andere wiederum vertraten die Auffassung, für die „harten Fälle“, um die es hier gehe, reiche das nicht – es müsse vielmehr ein Straftatbestand her – ein neuer. Dem wurde wiederum die Auffassung entgegengehalten, es gäbe bereits ausreichende Normen zur strafrechtlichen Verfolgung von Spamming. Auch die Auffassung, weder Ordnungswidrigkeiten- noch Straftatbestand seien die Lösung, vielmehr solle doch die Wirtschaft über Allianzen, technische Mittel und Filter eine aktive Selbstkontrolle installieren, wurde vertreten. Abschließend wurde auch eine differenzierte Betrachtungsweise dargestellt, nach der verschiedene Begehungsformen unterschiedlich zu ahnden seien – als Straftat, als bloße Ordnungswidrigkeit oder überhaupt nicht. Viele Möglichkeiten also, sich zu entscheiden. Nicht ganz unbedeutend bei der Entscheidungsfindung sind die praktischen Auswirkungen: Bleibt es bei der im Gesetzesentwurf vorgesehenen Einführung eines Ordnungswidrigkeiten-Tatbestandes, dann wären für die Verfolgung von Verstößen gegen das neue TDG die Ordnungsämter der Kommunen zuständig.
Dort aber dürfte wohl kaum ausreichendes, geschweige denn geschultes Personal zur Bewältigung dieser Aufgaben zur Verfügung stehen. Von einer einheitlichen Behandlung von Verstößen einmal ganz abgesehen. Bei der Verfolgung von Verstößen gegen das Gesetz im Sinne einer Straftat wären mehrere Szenarien möglich: Man könnte an die Einführung einer Schwerpunktstaatsanwaltschaft denken wie auch daran, die RegTP mit der bundeseinheitlichen Verfolgung von Gesetzesverstößen zu betrauen. Damit verbunden solle der RegTP dann auch gleich ein gesetzlich normierter Auskunftsanspruch gegen die ISPs (Internet-Serviceprovider) auf Herausgabe der notwendigen Daten (IP-Adresse des Versenders) zugestanden werden. Hier wird weiterer Abstimmungsbedarf offensichtlich. Es ist allerdings aufgrund der Einschätzung der Experten wohl davon auszugehen, dass es eine Schwerpunktstaatsanwaltschaft eher nicht geben wird – diese wäre zu schwerfällig und zudem wären aufwändige Schulungen der Staatsanwälte notwendig.
Blocken von eMails
Eher am Rande der Fragestunde, dennoch von nicht geringerer Tragweite, stand die Frage, ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen es für die ISPs zulässig sein sollte, Spam-Mails gänzlich zu blocken, also eine Zustellung der eMails in die Postfächer der Adressaten zu verweigern. Dies ist – auf Basis der derzeitigen gesetzlichen Regelungen, insbesondere des Fernmeldegesetzes – unzulässig. So wurde die Anhörung zum Anti-Spam-Gesetz teils durchaus genutzt, um die Einführung einer gesetzlichen Grundlage für das Blocken von Spam-Mails zu fordern. Dies solle freilich verbunden sein mit der Verpflichtung der ISPs, über den Vorgang des Blockens eine Benachrichtigung an den Versender der eMail zu senden. Ein weiterer Vorstoß in Regionen, in denen nicht nur Datenschützer weit reichende Gefahren lauern sehen.
Kein wirtschaftlicher Schaden
Mehr als eine Randnotiz ist, dass man sich unter den Anwesenden der Anhörung durchaus einig war, dass der Werbewirtschaft durch die Gesetzesänderung wohl keine Nachteile oder gar Schäden erwachsen werden. Erstaunlich, wenn man bedenkt, dass seriöse eMail-Marketing-Anbieter, die ohnehin schon gezwungen sind, sich gegen die Spam-Flut mit Whitelist-Projekten und Absenderzertifizierungen zur Wehr zu setzen, nun gegebenenfalls gezwungen sind, ihre kreativen Kampagnen dick und fett mit dem Wort Werbung zu kennzeichnen. Wie viel mehr Schaden muss man erwarten – oder für wen? Es bleibt abzuwarten, wie sich die Anhörung auf den Gesetzesentwurf auswirken wird. Leider wenig Auswirkungen wird sie jedoch auf den EU-weiten Austausch von Spam-Beschwerden haben, bei dem es noch immer keine deutsche Beteiligung gibt. 14 EU-Mitgliedsstaaten, Österreich, Belgien, Zypern, Tschechien, Dänemark, Frankreich, Griechenland, Irland, Italien, Litauen, Malta, die Niederlande, Spanien und seit neuestem Großbritannien, haben das Verfahren zum Austausch von Beschwerden über Spam, welches die grenzübergreifende Verfolgung von Spammern erleichtern soll, offiziell akzeptiert – nicht so die Bundesrepublik Deutschland. In unserem Land liegt die Angelegenheit noch im Bundeswirtschaftsministerium zur Entscheidung.
Fragen dazu: anwalt@foxlaw.de